Navegando el debate sobre desarrollo: el impacto del Terminal Multipropósito de Chancay

En el 2019 se firmó el convenio para la construcción y operación del Terminal Multipropósito de Chancay. Sin embargo, esto ha generado debates respecto a la influencia económica y geopolítica de China en América Latina. El presente ensayo interpreta la construcción del Megapuerto como una decisión geoestratégica por parte de ambos países, pero que da cuenta de la persistencia de relaciones de poder asimétricas (geopolíticas, económicas), aplicando las teorías de Variedades de Capitalismo (VdC) y dependencia. Por último, este megaproyecto no ha incentivado la proliferación de nuevos debates sobre el desarrollo más allá del concepto de “crecimiento económico”.

Introducción

El Tratado de Libre Comercio Perú-China firmado en el año 2009, por la entonces Ministra de Comercio Exterior y Turismo de Perú Mercedes Aráoz y el Viceministro de Comercio de China Yi Xiaozhun, tuvo como objetivo estrechar las relaciones comerciales entre ambos países a través del fomento de la inversión, la cooperación económica y aduanera, el mutuo acceso a mercados, la integración de las cadenas productivas y la defensa comercial (MINCETUR, s.f.). En el marco de aquel acuerdo, en el año 2019 se firmó el convenio para la construcción y operación del Terminal Portuario Multipropósito de Chancay, en adelante el Megapuerto, entre la empresa peruana Volcan Compañía Minera S.A.A. y la compañía china Cosco Shipping Ports Limited por una inversión de más de 3000 millones de dólares (APN, 2019). Sin embargo, existen múltiples debates respecto a si este tipo de proyectos de inversión representan la continuidad de la dependencia de los países de América Latina al capital chino o pueden significar una ventana de oportunidad para fomentar el desarrollo doméstico (Wise y Chonn Ching, 2018; Damares, Quinet y Salgueiro, 2021; Slipak y Svampa, 2015; Nacht, 2013). El presente ensayo interpreta la construcción del Megapuerto como una decisión comercial geoestratégica por parte de ambos países, considerando los beneficios económicos y políticos (posicionamiento regional, resiliencia logística, intercambio de bienes y servicios, cooperación bilateral) provenientes de su implementación. A pesar de ello, se sostiene que este megaproyecto de inversión expresa la profundización de la dependencia económica del Perú respecto a China y la reprimarización de la economía peruana. Asimismo, este no ha incentivado la proliferación de nuevos debates sobre el modelo de desarrollo peruano más allá del concepto de “crecimiento económico”.

¿El gran salto adelante peruanizado?

Para comprender las decisiones geoestratégicas detrás de la construcción del Megapuerto de Chancay, es necesaria una reflexión en base a las Variedades de Capitalismo (VdC) presentes en cada país protagonista. Considerando los aportes de Madariaga (2018), las VdC refieren a los arreglos institucionales, modos de gobernanza económica y trayectorias históricas que impactan en las dinámicas económicas capitalistas de los Estados. En el caso de China, siguiendo a Wise y Chonn Ching (2018), su VdC descansa en la relación convergente entre los intereses del Estado y del sector privado, ya que el primero genera incentivos para el crecimiento y expansión de las empresas hacia el mercado internacional. Su actual modelo de desarrollo económico está orientado a la importación de materia prima (para compensar su déficit de recursos naturales), la exportación de bienes manufacturados y el aumento de la inversión internacional con fines económicos y geopolíticos. Para alcanzar ello, la Belt and Road Initiative (BRI), lanzada en 2013, tiene un papel central al promover el desarrollo de infraestructura comercial de transporte marítimo y terrestre estratégica que asegure el aprovisionamiento de materias primas y consolide el poder económico y geopolítico de China en el sistema internacional (Santa Gadea, 2018). Por ende, la VdC china explica el interés del país asiático de promover proyectos de inversión en países cuyas características converjan con su actual modelo de desarrollo.

Por su parte, la VdC peruana actual está altamente relacionada a los efectos de las reformas neoliberales de los años 90, las cuales produjeron la reducción del aparato estatal, la apertura y simplificación de los procesos comerciales y el aumento de incentivos para la inversión extranjera directa (IED). De acuerdo con Cabtree y Durand (2017), el modelo económico peruano reposa en la alianza de poder entre el Estado y las élites corporativas, donde el primero se mantiene capturado e influenciado por los intereses económicos de las segundas. Asimismo, los autores mencionan el protagonismo que tienen distintas “islas de eficiencia” tecnocráticas, como el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR), el Ministerio de Relaciones Exteriores (RREE) y el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), en el direccionamiento de la economía. Estas consolidan un aparato económico burocrático favorable a inversión privada, el cual se encuentra alineado a un modelo de desarrollo neoextractivista, lo cual acentúa su condición como economía de enclave. Este supone una alta dependencia económica de la IED proveniente de la extracción y exportación de recursos no tradicionales altamente rentables (minerales, harina de pescado, productos agrícolas y petróleo) (BCRP, 2023).

A continuación, es pertinente abordar la relación entre la teoría de VdC con la teoría de dependencia (Cardoso y Falleto, 1969) aplicada al caso del Megapuerto de Chancay. Esta segunda afirma que el orden económico internacional presenta una estructura desigual y perjudicial para los países de América Latina, cuyo desarrollo se subordina a su papel como productores de materias primas. Ambas son útiles para entender cómo las estructuras de poder internacionales y domésticas impactan en las dinámicas productivo-comerciales (Quiliconi y Tussie, 2014). Las diferencias institucionales entre las VdC en China y Perú dan cuenta de la reproducción de la relación centro-periferia, manifestada en relaciones de poder asimétricas a nivel económico, comercial y político. La posición central de China supone el reconocimiento de su caracterización como Estado desarrollado, exportador de productos manufacturados, acreedor y “formulador” de reglas comerciales. Mientras que la posición periférica de Perú supone las características contrarias, las cuales consolidan su caracterización como Estado en vías de desarrollo, exportador de materias primas, deudor y “receptor” de reglas comerciales (Quiliconi, 2022). 

Si bien la construcción del Megapuerto buscaSin embargo, más que una cooperación Sur-Sur con beneficios mutuos (Wise y Chonn Ching, 2018), la alianza comercial (y política) resultante de la construcción de este megaproyecto da cuenta de la persistencia de relaciones de poder asimétricas entre China y Perú. Aquello porque la inversión china está condicionada por el afianzamiento de la cooperación bilateral y la adopción de políticas favorables a su modelo de desarrollo. Por su parte, el Perú decide participar de este proyecto desde una postura no-intervencionista, considerando las particularidades de su VdC, que supone un bajo nivel de intervención del Estado en la economía, una estructura económica altamente influenciada por actores económicos relacionados al sector extractivo y la promoción de la inversión privada. Esto también explica el protagonismo de Cosco Shipping Ports en la delimitación de términos y condiciones sobre la construcción y operación del Megapuerto. 

En este contexto, surge una pregunta importante: ¿El comercio resultante de la construcción del Megapuerto puede ser un motor para el desarrollo? Según Quiliconi y Tussie (2014), las negociaciones comerciales no están diseñadas para generar desarrollo, su propósito siempre ha sido la maximización de ganancias. Por ende, habría una confusión entre términos el crecimiento económico (incremento de la renta nacional) y el desarrollo. Para las autoras, e la facilitación del comercio y el desarrollo de infraestructura logística para el transporte de mercancías entre ambos países, también ha generado incentivos para la reprimarización de la estructura productiva peruana (Damares, Quinet y Salgueiro, 2021), al ser la exportación de materias primas la base del éxito del proyecto. Asimismo, supone la profundización de la dependencia en términos de IED y el aumento de la influencia económica y geopolítica de China sobre el Perú. En general, la particularidad de la VdC peruana converge con los intereses comerciales y geopolíticos de China, teniendo en cuenta su condición como país periférico y economía de enclave.

No obstante, autoras como Wise y Chonn Ching (2018) proponen ir más allá de la teoría de la dependencia para entender las oportunidades resultantes de la institucionalización de las relaciones comerciales entre Perú y China. Bajo su perspectiva, la operación del Megapuerto tendría un impacto positivo para el desarrollo del Perú en el largo plazo, ya que esta supone una ventana de oportunidad para un mayor acceso a bienes manufacturados, la reducción de costos logísticos, la diversificación de los mercados y el afianzamiento del papel del Perú como proveedor de materias primas en la región. Por ende, existe un optimismo respecto al dinamismo comercial generado por este proyecto. 

El desarrollo no depende solamente de las dotaciones (disponibilidad y calidad de recursos), sino también de los incentivos que provee el régimen comercial (relaciones de poder geopolíticas, mercados de consumo internacionales) para la diversificación productiva y la calidad de las estructuras internas (capacidad burocrática, alianzas entre el sector público y privado, políticas domésticas). Esto conecta con la discusión de Rodrik (2003) respecto a cuál es la variable más importante para lograr el desarrollo: las instituciones, la geografía (dotación de recursos, ubicación estratégica) o la integración comercial (oportunidades que brinda el mercado, beneficios obtenidos por la participación en el comercio comercial). 

Las discusiones de los tres autores desembocan en una idea crucial: la calidad de los arreglos sociopolíticos formales e informales son cruciales para la toma de decisiones productivas-comerciales orientadas al desarrollo. Las instituciones fuertes marcan una diferencia, ya que generan incentivos a nivel doméstico una la mejora progresiva del modelo de desarrollo.  El comercio resultante de la construcción del Megapuerto, si bien permitirá al Perú diversificar sus mercados y atraer inversiones, no tendrá un impacto significativo en términos de desarrollo si no busca, a la par, reforzar la capacidad de sus instituciones. El tipo de Estado y la forma en cómo se organiza el poder estatal en el Perú impactan en su capacidad de aprovechar las oportunidades que proveerá la construcción de este puerto. 

Utilizando los aportes de Kohli (2004), la negociación e implementación de este proyecto debe ir de la mano con un proceso mayor de fortalecimiento institucional y de profundización de las alianzas entre el sector público y el sector privado. No obstante, esta es una tarea ardua, ya que supone cambios a nivel de la VdC peruana, que entrama trayectorias históricas, relaciones de poder y discursos arraigados en las estructuras sociales, políticas y, sobretodo, económicas. 

El tipo de desarrollo resultante de este proyecto de inversión es entendido meramente en términos de crecimiento económico. Esta idea de desarrollo está directamente influenciada por la VdC peruana, la cual tiende a subestimar la importancia de discusiones relativas al fortalecimiento de las instituciones domésticas, la formación de coaliciones público-privadas orientadas al desarrollo, la regulación del modelo neoextractivista, la diversificación de la economía e incluso el cuidado del medio ambiente. La VdC peruana se cimenta en la disfuncionalidad de sus arreglos institucionales (Madariaga, 2018), lo cual inhibe la generación de sinergias positivas hacia el conjunto de la economía (Hall y Soskice, 2001). Su equilibrio sistémico se sostiene en base a arreglos sociopolíticos y económicos históricos, formales e informales, orientados al crecimiento económico y no al desarrollo entendido en términos multidimensionales.

Conclusión

En síntesis, la construcción del Megapuerto de Chancay puede ser entendida como una decisión comercial geoestratégica por parte de ambos países. Sin embargo, a lo largo del ensayo se argumenta que las negociaciones detrás de este proyecto dan cuenta de la persistencia de relaciones de poder asimétricas. Este fenómeno se entiende a través del lente de las Variedades de Capitalismo (VdC) que destacan las diferencias institucionales entre China y Perú y cómo estas influyen en las dinámicas productivo-comerciales. 

Por otro lado, la discusión referente al impacto que tendrá el Megapuerto se ha estancado en los beneficios que este tendrá en términos de crecimiento económico y diversificación del mercado. Sin embargo, la pregunta sobre si el comercio resultante del Megapuerto puede ser un motor para el desarrollo encuentra una respuesta matizada. Las negociaciones comerciales, según Quiliconi y Tussie (2014), no están inherentemente diseñadas para generar desarrollo. El desarrollo en realidad depende de la calidad de las estructuras internas y la calidad de los arreglos sociopolíticos que generen incentivos orientados al mercado, lo cual implica una relación convergente entre los intereses del Estado y del sector privado. Sin embargo, como se ha podido observar a lo largo del ensayo, esto no es evidente en la VdC peruana. Todo lo contrario, esta se caracteriza por la disfuncionalidad de sus arreglos institucionales, la cual inhibe la configuración de sinergias positivas hacia el conjunto de la economía. 

Finalmente, el estancamiento en los beneficios que tendrá el Megapuerto en términos de crecimiento económico descuida la importancia de discusiones encaminadas a abordar la complejidad del concepto de desarrollo. No obstante, se reconoce la dificultad para promover estas discusiones debido al arraigo que tienen las disfuncionalidades institucionales en el direccionamiento de la política y la economía peruana. 

Referencias bibliográficas:

• Autoridad Portuaria Nacional. (2019). Volcán Compañía Minera S.A.A. y Cosco Shipping Ports Limited suscriben acuerdos societarios para desarrollar el Puerto de Chancay. Nota de Prensa. https://www.gob.pe/institucion/apn/noticias/128073-volcan-compania-minera-s-a-a-y-cosco-shipping-ports-limited-suscriben-acuerdos-societarios-para-desarrollar-el-puerto-de-chancay 

• Banco Central de Reserva. (2023). BALANZA COMERCIAL: AGOSTO DE 2023. https://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Notas-Estudios/2023/nota-de-estudios-73-2023.pdf 

• Cardoso, F. H., & Faletto, E. (1969). Dependencia y desarrollo en América Latina (México: Siglo XXI, 1969). 

• Crabtree, J. y Durand, F. (2017). Perú: élites del poder y captura política, Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, Lima. Capítulo 8, pp. 183-191.

• Damares, A., Quinet, S., y Salgueiro, F. (2021). América Latina y China: ¿beneficio mutuo o dependencia? Revista CEPAL.

• Hall, P. y Soskice, D. (2001). Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage. Oxford Scholarship Online. Oxford: Oxford University Press. 

• Kohli, Atul. (2004) State Directed Development. Political Power and Industrialization in the Global Periphery. Cambridge University Press, Cambridge.

• Madariaga, Aldo. (2018). Variedades de capitalismo y sus contribuciones al estudio del desarrollo en América Latina. Política y gobierno, 25(2), 441-468.

• Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. (s.f.). Tratado de Libre Comercio entre el Perú y China. https://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/En_Vigencia/China/inicio.html#:~:text=El%20Tratado%20de%20Libre%20Comercio,01%20de%20marzo%20de%202010

• Nacht, P. A. (2013). El Dragón en América Latina: las relaciones económico-comerciales y los riesgos para la región. Iconos. Revista de Ciencias Sociales, (45), 141-154.

• Quiliconi, C. (2022). Economía Política Global latinoamericana: un campo de estudio efervescente entre el desarrollo y el regionalismo. Relaciones Internacionales, Número 50, junio, pp- 127-144.

• Quiliconi, C. y Tussie. D. (2014). “The World Trade Organization and Development” en Bruce Currie-Alder, Ravi Kanbur, David Malone, y Rohinton Medhora (compiladores) International Development: Ideas, Experience and Prospects. Oxford University Press, Reino Unido, pp. 815-830.

• Rodrik, D. (2003). In Search of Prosperity. Princeton, NJ: Princeton University Press.

• Santa Gadea, R. (2018). Understanding the Chinese Belt and Road Initiative: Renewing China-Latin America´s Economic Cooperation In ReVista: Harvard Review of Latin America, 18 (1), pp 66-69. David Rockefeller Center for Latin American Studies (DRCLAS), Harvard University.

• Svampa, M. N., y Slipak, A. M. (2015). China en América Latina: del consenso de los commodities al consenso de Beijing. Ensambles.

• Wise, C. y Chonn Ching, V. (2018). Conceptualizing China–Latin America relations in the twenty-first century: the boom, the bust, and the aftermath, The Pacific Review, 31:5, 553-572, DOI: 10.1080/09512748.2017.1408675.